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美国“国地税合作”: 增加地方税收的成功实践

人物: 来源: 2018-04-01 19:43

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   联邦政府熟悉整体情况,能整合各类税务信息;而州政府了解辖区具体问题,能有针对性地去化解。20世纪50年代~70年代构建起的美国“国地税合作”机制,不仅有效震慑了逃避税行为,实现了纳税信息充分比对,而且巩固了联邦与州税务部门之间的稳定协作关系。州一级所得税平均增收15%。这说明如能善于利用内部信息并理顺体制机制,其实很多关键征税信息就在我们手中。

  征税的关键是掌握信息,在工业化社会里,中央与地方各有优势——能够总揽税务信息的中央,有整合比对税务信息的优势,而靠近税源的地方,则有洞悉税收细节的优势。然而,我们知道,不同层级之间政府的合作,又是一件不太容易做的事。一来,怎样的上下级行政关系决定了什么样的税务合作关系。相对来说,有协商机制的政府间关系,有利于开展合作。二来,经济转型发展对税务信息的采集形成了挑战。新经济形态与纳税人迁徙给逃避税带来了便利,也给征管增加了难度。当全世界财政学界都在集中研究转移支付等政府间支出关系的时候,极为重要的政府间组织收入(税务)合作关系往往被忽略。

  那么国地税有效合作可以实现吗?2017年12月,美国密歇根大学经济系乌戈·特洛伊亚诺(Ugo Troiano)教授最新发表在世界顶级经济学论文平台(美国经济研究局工作论文)的研究发现,美国联邦政府与州政府在20世纪50年代到70年代间的税务合作,大幅度增加了地方税务部门(州一级)的收入。就所得税而言,这一政策为地方税务部门(州一级)增加了15%的收入。

  他们到底做了些什么令合作如此成功呢?首先,有清晰的顶层设计。这是在战略上使大家都明白,提高税收征管效率并公平地对所有纳税人征税,不仅可以增加政府收入,而且有利于稳定经济增长(保持税收中性)。其次,弄清问题的关键。如果国地税不能有效合作,那么提高征管效率和确保税收公平是实现不了的。因为新经济为纳税法人提供了转移收入的便利,而纳税自然人可以通过自由迁徙把所得带往低税率地区。所以,除了合作,大家别无选择。今天不坦诚相见,迟早也会被现实“逼”着坐下来谈。最后,实施最有效的合作。有信息才有收税的可能。20世纪50年代到70年代,美国联邦政府通过平等协商、合作共赢的方式先后与各州实现了通畅的税务信息和审计信息交换。并且本着“边合作边改进”的原则,后期一些政府之外的纳税人信息也纳入到税收征管当中,进一步提高了征管效率。具体来看,国地税合作之后,预期当中的一些影响没有被看到。比如,没有明显的迹象表明纳税人会为低税率,选择迁徙到别的州;也没有直接的证据表明存在大规模的利用国地税信息不对称来避税的活动。而预期中可能没那么重要的影响,却实实在在发挥了作用。比如,国地税通过审计信息和第三方信息比对形成的有效稽查与威慑,提高了税收遵从,大幅度减少了税收损失,进而实现了政府增收。

  其实,税收信息交换并不是什么新鲜事。大家早就知道,更多的信息比对和审查有利于提高征管效率。但是为什么迟迟没有人去做呢?因为这些工作都是有成本的。成本要是没有现实收益来补偿,是没有人愿意去白费劲的。所以,国地税怎么合作,需要在摸索中展开。

  一些细节值得关注。第一,所谓合作并非一开始就是全方位的。现有的资料显示,美国联邦政府与州政府的谈判始于20世纪40年代。10年里,双方主要就合作的技术细节和信息交换范围展开讨论。1950年,北卡罗来纳和威斯康星两个州第一批签署合作协议,紧接着1951年和1952年,科罗拉多、肯塔基和蒙塔纳三个州加入到协议。虽然谈的时间比较久,但协议达成之后得到了比较充分而有效的执行(责权利比较明确也是主要原因)。第二,信息交换技术的发展和管理层级的扁平化大幅度降低了合作成本。这期间美国国内收入局(IRS)信息开始与州层面信息实现交换比对,早期加入的几个州迅速实现了增收,也推动了后面观望各州的进入。传统上隶属各州政府的地方税务部门与联邦管辖的国内收入局之间建立了稳定的业务合作关系,减少了信息传递的层级,并建立了常态化的沟通机制。合作收益迅速体现,成本随之降低。

  从研究的角度来看,这篇文章有非常多值得借鉴的地方。至少,在我们有限的理解下,能发现好些亮点。

  其一,传统上分析税收遵从都是从信息披露的角度来研究问题。简单说就是税务机关如何去获得企业或个人的收入信息,然后想办法实施低成本的征税。事实上,很多信息并不需要花大价钱和大气力去发掘,而是存在于政府部门之间,只是我们没有妥善利用。论文作者敏锐地发现了历史上美国政府间税务信息交换的制度设计,并有效测算了这一政策实践的积极效果。这为税务机关获取有效信息提供了新的思路,也为政府间财税合作的制度设计开辟了新的空间。

  其二,研究关注了地方税收收入增加带来的一系列问题。因为信息交换比对导致了地方增收,可能会扩大地方政府的活动范围。一般而言,政府有钱后会去市场上购买更多的公共服务(用以提供公共产品)或者发放更多福利(对需要照顾者转移支付),经济的原有状态便会受到冲击。这会导致税收活动失去其重要的中性特征(不影响经济行为)。因此,政府收入增加,最终对经济发展来说是好事还是坏事还说不清楚(很多研究表明,短期可能利好,长期可能有损)。研究过程中,作者巧妙地利用了历史上的财政震荡期来观察改革的成效。在这种时期,政府因收入增长去扩大支出范围的可能性较小,研究能清晰地观测到国地税合作的积极效果,有效避免了陷入对各种关系的过度讨论。换言之,做政策绩效评估时,除了令人欢欣的结论,更重要的是求证过程的可靠性。研究是否足够“干净”(尽可能不受其他因素影响)决定了结论的可信度。

  其三,文章第一次解释了在财政联邦主义框架下政府间合作关系的新内涵,即在双方协议下的税收协定。因为过往的研究大多集中在上级政府与下级政府之间如何划分财力,如何约束借款,又如何处理支出责任等环节。实际上,除了基于分钱目标的财政规则,政府间财政关系的优化还存在于税收征管合作等领域。拓展开来看,在国际税收合作中,双边甚至多边的投资协定,以及收入信息交换协定,也是这份研究扩大到世界范围后可以去分析的内容。(中国社会科学院财经战略研究院 副研究员 何代欣)

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